机构改革后，如何保护“保护地”

我国是生物多样性的一片沃土，占地球陆地面积6.7%的广袤土地上，有湿润的热带森林，有一望无垠的平原草场，也有巍峨险峻的冰川雪山，千里冰封的永久性冰原……这里拥有全世界15%的脊椎动物和12%的植物物种。

但同其他任何国家一样，我国也面临着保护生物多样性的艰巨挑战。在2018年大刀阔斧的政府机构改革后，这项事业迎来了一片新局面。

一、多重管理，混乱在所难免

我国共有约1.2万个自然保护地，其中严格意义上的自然保护区有2700多个（截至2017年），总面积约147万平方公里。

除此之外，我国还建立了许多其他类型和名称的自然保护地，诸如森林公园、风景名胜区、地质公园等，这些自然保护地的面积通常都比较小。

但是，占我国国土面积20%的自然保护地体系，却长期面临一个核心问题：交叉重叠的管理模式。某一个具体的自然保护地，往往由自然资源、林业、环保等一个以上不同的政府部门或机构管辖。这些实体机构会根据各自不同的职责权限，为保护地制定不同的规划目标和管理规则。以海南省为例，118个陆域和滨海保护地中，至少有50个存在部分的行政管理重叠，其中自然保护区、森林公园和风景名胜区的行政重叠程度最大。这种“多重治理”的模式，导致了一系列问题。

首先，难以对全国自然保护地开展统一规划。由于缺乏“自上而下”的系统设计和全面规划，我国现有的自然保护地体系与生物多样性和生态系统服务的重点区域不相匹配。比如，我国的自然保护地多集中在西部，尤其是青藏高原地区。而生物多样性和生态系统服务的许多关键区域分布在我国的东部或南部，这些区域的保护地建设严重不足。

其次，不同自然保护地的保护与管理目标不一致，甚至相互冲突。风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、水源地保护区、社区保护地……尽管名目繁多，但这些区域却常常有着相似的功能，特别是旅游、娱乐等能直接带来经济回报的功能。相比之下，生态保护等公益性的功能却很容易被遗忘。

以四川省九寨沟为例，该地于1978年被原林业部作为国家级大熊猫自然保护区管理；但自1982年起，住房和城乡建设部也将其列为国家风景名胜区；2004年，这里又成为国家地质公园，承担原国土资源部的地质景观保护任务。如此，该地被至少赋予了三个名字，由三个不同的政府部门管理。尽管可能是同一批行政人员在实施具体管理，但不同类型保护地的管理目标之间却难免发生冲突。当保护与发展发生冲突时，管理部门往往选择后者，这就可能影响物种保护效果。根据原国家林业局发布的全国大熊猫调查报告，从1988年到2013年间，该保护区的大熊猫数量有所减少，而周边其他山脉大熊猫的数量却在增加。

再次，自然保护地分类体系与国际标准接轨困难较大。世界自然保护联盟（IUCN）根据主要管理目标，将自然保护地分为6类：严格自然保护区、原野保护地、国家公园、自然纪念物、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护地和资源保护地——每一类都有明确的保护目标和配套标准。而我国虽然有不同的保护区级别和类型，但目前这些分类体系都不能体现管理目标、检查标准和管理方式上的差别。

二、政出多头，如何依法治理

以云南省三江地区为例，该地区金沙江、澜沧江和怒江三条大江并行奔流，山高谷深、雪峰皑皑，遍布珍禽异兽，是我国三大物种多样性中心之一，也是世界级的物种基因库。

1989年，这里被列为国家风景名胜区，2003年又进入了世界自然遗产名录。不仅如此，这里还先后建立了国家级自然保护区、地质公园、森林公园……不同的牌子之下，空间重叠很大，却遵从着不同的管理规定。在很多情况下，这些管理规定不仅互相矛盾，甚至还会互相抵消。例如，《自然保护区条例》禁止在核心区和缓冲区进行开发或商业活动，而《风景名胜区条例》则没有禁止放牧、伐木、狩猎等可能影响物种保护的活动，这就很可能会导致物种栖息地的隔离和野生动物栖息地的退化，风险隐患极大。但是，即使这个地区生态环境发生退化，国家很难向责任方追责，因为导致后果的决策，恰恰是符合相关类型保护地管理规定的。因此，没有统一的自然保护地法律法规，没有统一的自然保护地管理部门，这些保护地的管理措施就会落入自相矛盾的境地，无法解决如何体现保护地管理绩效，出现生态环境破坏后谁该受到惩罚或奖励的问题。

三、机构改革，抓住崭新机遇

2018年3月以来，我国开展了大刀阔斧的政府机构改革，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，部分部门合并或隶属于上级机关。

令人欣喜的是，我国所有国有自然资源和资产的所有权从多个部门转移到了一个新成立的部门：自然资源部。自然资源部在制定国土空间规划，包括保护地规划时，有权同时考虑开发和保护目标。这一改革将有利于我国重新建立统一、规范、有效的自然保护地管理体系，有效解决过去多部门管理格局下导致的空间重叠、缺乏协调以及管理目标和规则相互冲突等问题。

这次改革还有很多值得期待的地方。比如自然资源部管理的新机构——国家公园管理局，将负责我国正在进行的国家公园改革以及所有自然保护地的统一管理。一旦国家公园建立，所在范围内原先由不同部门管理的其他自然保护地将被废除，其他区域交叉重叠的各类保护地也将按照一定规则整合为一个保护地，实现一个保护地、一块牌子、一个管理机构。

原生态环境部经过一系列调整后，已不再具体管理自然资源和自然保护区，只负责督察各类保护地的管理工作，这就完成了“运动员”和“裁判员”的分离，有助于更加客观地评估和监管保护区。2018年9月，生态环境部对7个自然保护区的不当管理做出了迅速反应，责成有关地方政府解决自然保护区内非法资源开发问题。

四、统筹谋划，强化自然地保护

政府机构改革开启了我国自然保护领域的历史性变革，必然会对我国自然保护地建设与管理带来显著改观。但值得注意的是，在国家层面理顺了全国自然保护地统一管理体制问题的同时，许多基层却出于精简机构数量等原因，撤销了负责保护地管理职责的林业部门，合并了自然保护地专业管理机构，取消了保护地执法力量，实际上严重削弱了自然保护地的管理能力。

因此，虽然自然保护地管理体制问题已基本理顺，但还有法律法规制度、管理工作机制、职能部门间的工作关系等需要重新建立，需要研究和解决改革后新出现的问题和困难，例如：需要尽快构建统一的自然保护地法律体系，解决同时拥有多种功能的自然保护地的保护和发展的冲突问题；需要编制统一的自然保护地体系规划，统筹考虑珍稀濒危物种、自然生态系统、自然景观和自然遗迹的保护工作；在重新构建的自然保护地分类体系的基础上，可否考虑建立生态功能保护区，对面积较小、但生态功能非常重要的区域加以保护，以便与生态保护红线相协调。

生态环境部作为自然保护地管理工作的监管者，应认真履行好以下工作职能：一是理顺监管部门与主管部门的关系，找准职能定位，配合主管部门共同抓好自然保护地生态环境保护工作;二是系统梳理现有的自然保护地管理法律法规、政策、标准，会同主管部门建立有利于自然保护地统一监督管理的制度体系;三是加强生态系统的监测与评估，定期发布重点区域、重点领域生态状况监测评估的报告;四是深化“绿盾”专项行动，充分发挥“国家生态保护红线监管平台”作用，对各类自然保护地实现天地一体化全天候监管;五是发挥监督执法的震慑作用，对违法违规者严惩重罚;六是发挥公众监督作用，让违法违规者无处遁形。